El Estado del Bienestar

2- Contexto y desarrollo

La historia económica en los países capitalistas ha estado marcada por el enfrentamiento entre los que demandan la primacía de las leyes del mercado, y aquellos otros que reivindican un importante papel para el Estado como elemento regulador de los errores y excesos de este mercado. Después de la segunda guerra mundial hubo un cierto predominio de esta ultima tendencia como causa del poder reivindicativo de las clases populares y del temor al poder de atracción de la experiencia socialista en la Unión Soviética. En esta época se fue construyendo en los países democráticos de Europa lo que se ha dado en llamar el “Estado del bienestar”, que en esencia supone un reparto más equitativo de la riqueza que se genera en un país.

            ¿ Que se entiende por  Estado del Bienestar?, Según el profesor Vicenc Navarro, este incluye las intervenciones del Estado (tanto a nivel central como a niveles autonómico y local) dirigidas a mejorar el bienestar social y la calidad de vida de la población. De todas las intervenciones del Estado las que de manera mas explicita y directa afectan a la calidad de vida de ciudadanos y residentes son:

1-     Los servicios públicos como sanidad, educación, ayuda a las familias, los servicios sociales, la vivienda social y otros servicios provistos a las personas

2-     Las transferencias sociales , que son transferencias de un grupo social a otro. De ellas las pensiones de vejez, de viudedad y de discapacidad constituyan el capitulo más importante. También se incluyen otras transferencias como las prestaciones por desempleo.

3-     Las intervenciones normativas encaminadas a proteger al ciudadano en su condición de trabajador (salud laboral), consumidor o residente (salud ambiental).

4-     Las intervenciones publicas encaminadas a producir buenos puestos de trabajo sean en el sector privado o publico. Esta responsabilidad del estado esta muy poco desarrollada en España

 Dos indicadores miden el nivel de los servicios del Estado del Bienestar de un país. Uno de ellos es el porcentaje de la población adulta que trabaja en tales servicios, es decir, en sanidad, educación, servicios de ayuda a la familia y otros servicios personales. Otro indicador es la cantidad de fondos públicos que financian estas intervenciones del Estado, medida en porcentaje del  producto interior bruto (PIB).

            A partir de mediados de los 70 estamos asistiendo a un fuerte ataque por parte de aquellos defensores a ultranza del mercado que vuelven por sus fueros, tratando de limitar el papel regulador del estado y de reducir al mínimo una de sus realidades más importantes: el Estado del bienestar. La base ideológica en que se apoya este empuje mercantilizador son las teorías económicas neoliberales  

            Modelos de Estado del Bienestar: Simplificando, podemos considerar que existen tres modelos

· El modelo socialdemócrata, diseñado en base a los derechos sociales de la ciudadanía, por ello es de carácter público y universal, basado en régimen de fiscalidad directa y progresiva, constituyendo un régimen de protección social redistributivo y progresista.

· El modelo contributivo-corporativo, vertebra la protección social alrededor de la vinculación directa de la persona al mercado de trabajo. Su lógica de cobertura por tanto es selectiva conectada al mecanismo de cotización laboral.

· El modelo asistencial-residual, basa sus políticas en criterios de necesidad social manifiesta, es decir la necesidad de demostrar que se está por debajo de unos niveles de ingresos mínimos marcados. Está basado en regímenes de fiscalidad débil, con cofinanciación por parte del usuario. Es el modelo menos redistributivo y progresista.

               Evidentemente los Estados del Bienestar existentes pueden ser mixtos, lo expresado no es más que una tipificación indicativa y es importante destacar que siempre son el resultado de la correlación de fuerzas en el transcurso de su estructuración.

            En los países mediterráneos que fueron tardíamente democráticos (Portugal, Grecia y España), la estructura del Estado del Bienestar se ha formado en las últimas décadas y han ido incorporando tanto en sus servicios públicos como en su sistema fiscal características de uno u otro modelo:

·        Centralidad del sistema de Seguridad Social contributivo y de reparto, a veces con capas de población excluidas del sistema.

·        Asunción de modelos universales de educación y salud, financiados por vía impositiva pero con bajos niveles de gasto per cápita.

·        Superposición de los procesos de construcción y deconstrucción del Estado del Bienestar, esto ultimo en línea con lo planteado con las teorías económicas neoliberales.

      Uno de los rasgos fundamentales dentro del Estado del Bienestar  es la importancia del mercado y del mercado del trabajo en particular en las políticas sociales, más en unos sectores que en otros. En algunos de los sectores en los que el mercado estaba controlado (educación y sanidad) su incidencia es cada vez mayor, y en otros en los que estaba excluido (oficinas de colocación, hospitales públicos) se está introduciendo, de manera que el Estado se “descarga” de algunas tareas en su favor.

            Estas tendencias por el momento no han llegado al nivel que muchos teóricos del neoliberalismo quisieran, han tenido un nivel más bien selectivo. No obstante hay que señalar que su impulso no cesa, tratando de precarizar los servicios públicos en beneficio privado y constituye la punta de lanza de la esfera mercantil dentro de la provisión pública, precursora de ulteriores propuestas privatizadoras.

            Organizaciones de carácter supranacional son determinantes en la lucha por el control de estos servicios, tratando de limitar cuando no anular su carácter publico, con la pretensión de incluirlos en una dinámica fundamentalmente mercantil, en la que prima  la rentabilidad económica y no la rentabilidad social que es la razón de ser de toda política publica. Nos referimos a organizaciones de triste historia como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) o la Organización Mundial del Comercio (OMC) entre otras. Esta ultima, la OMC, es especialmente beligerante a través de su Acuerdo General de Comercio de Servicios (AGCS), herramienta con la que trata de que los estados se comprometan a permitir la progresiva entrada de las empresas privadas ( generalmente multinacionales), en el campo publico.

            El protagonismo del mercado a nivel mundial genera unas transformaciones de tal importancia que han determinado un rápido declinar del modelo de sociedad surgido tras la Segunda Guerra Mundial, transformaciones aceleradas por la ruptura de la dinámica reivindicativa de la ciudadanía y por desaparición de la unión Soviética, de manera que conquistas de carácter social que estaban en curso y eran consideradas como posibles, son ahora calificadas de “románticas”.

            Detrás de este proceso subyace el fortalecimiento del capitalismo, con la omnipresencia del mercado y lo que algunos denominan la “retirada” del Estado como instrumento regulador, de manera que parte de las funciones que habían sido transmitidas al Estado ahora son devueltas al mercado. Una de las consecuencias de esta situación es el incremento de las desigualdades, tanto entre países como dentro de los mismos países y al margen del ciclo económico.

            Las teorías económicas neoliberales están basadas fundamentalmente en el concepto de que lo privado es más eficiente que lo público y de que el mercado distribuye la riqueza de manera más eficaz. Pero estas teorías son de laboratorio y en la realidad parten de principios falsos: nos hablan del mercado como elemento regulador basado en la competencia, pero la competencia perfecta no existe y por lo tanto la “mano invisible” de Adam Smith  no actúa. Por otra parte, también se nos dice que la competencia debe de estar basada, entre otras cosas, en una información adecuada que acelera la creación de riqueza y hace su distribución más equitativa, sin duda esto es así, pero la información es incompleta y asimétrica, y cada vez mas, circula por canales controlados y privilegiados (en esta sentido las declaraciones del premio Nobel J.E.Stiglitz son esclarecedoras).  Estas objeciones son tanto mas ciertas en esta etapa en la que la oligopolización es la forma dominante de producción y distribución. No existe fundamento científico que identifique mercado y eficacia. Para comprobar esto sólo hay que repasar la historia económica de los últimos 150 años

 Otra de las ideas base de las teorías económicas neoliberales es que la igualdad desincentiva el crecimiento y por lo tanto la creación de riqueza, pero ¿acaso resulta más eficiente una economía marcada por la desigualdad?. Los países más eficientes y más imbricados en el proceso globalizador no son precisamente los que tienen profundas desigualdades sociales. La evidencia empírica indica que los países más abiertos, los más competitivos, suelen presentar un sector público superior a la media de los países desarrollados, como son los del centro y norte de Europa y un Estado del Bienestar bien estructurado. Por el contrario los neoliberales afirman que el desarrollo del Estado del Bienestar dinamita la eficacia económica, e impone una presión fiscal que reduce la inversión privada y que por ello frena el crecimiento económico y el bienestar social.

La crisis del régimen de acumulación fordista a partir de mediados de las setenta golpea fuertemente el Estado del Bienestar, que cede ante el ataque de las políticas neoliberales que progresivamente se afianzan en un intento de reforzar el proceso de acumulación. Los elementos fundamentales de esta crisis serían:

·        Agotamiento del modelo tecnológico vigente basado en la mecanización y los grandes conglomerados productivos.

·        Ruptura del sistema de provisión y consumo energético por el incremento de los precios del petróleo.

·        Quiebra del modelo laboral impulsado por la terciarización de la economía y la mayor complejidad del esquema clasista.

·        Déficit público y apertura de las tensiones sobre gasto público.

·        Discurso desfiscalizador, intentando reducir los sistemas fiscales y limitar su progresividad.

         El proceso de mundialización o globalización es fundamental en todo este esquema. Este proceso globalizador genera unas dinámicas de desigualdad incluso de exclusión, desestructuración del mercado laboral, con la ruptura del pleno empleo, el asentamiento de la precariedad laboral y la desregulación de las relaciones laborales, así como un fenómeno tan poco nombrado como importante que es el de las transformaciones que se están produciendo en los sistemas fiscales nacionales que los hacen cada vez más regresivos, amparadas por potentes discursos desfiscalizadores.

      ¿Cómo afectan las políticas neoliberales de ataque al Estado del Bienestar?. Simplificando podríamos decir que este ataque se estructura en dos fases: La primera es de ataque ideológico contra lo público y el Estado en su faceta social con toda la batería de argumentos a la que nos hemos referido más arriba.  La segunda es limitando su financiación económica de manera que los servicios públicos cada vez sean más precarios  y caigan en un descrédito,  descrédito que a la vez potencia el ataque ideológico. No obstante, a pesar del empeño con que se están empleando los sacerdotes neoliberales y sus monaguillos en esta batalla hasta el momento no podemos considerar que se haya producido una desvertebración de los Estados del Bienestar nacionales, fundamentalmente porque cuentan con un amplio apoyo popular, pero sí que es perceptible un cierto debilitamiento de los mismos, aunque más en unos países que en otros.

      Una cuestión que merece especial mención es la que hace referencia a lo que hemos denominado como discursos desfiscalizadores, por la confusión y falsas expectativas que se crean a su alrededor. En la realidad esto se plasma en las famosas “bajadas de impuestos” tan celebradas por todos. Profundizando un poco mas y sin animo de ser exhaustivos, dos dudas de nos plantean, la primera es saber como se distribuye este descenso de la presión fiscal según niveles de renta, y la segunda que repercusiones pueden tener. Con relación a la primera cuestión y tomando como ejemplo el país paladín de este tipo de políticas, EEUU, hasta los economistas conservadores están de acuerdo en que la reducción de impuestos favorece principalmente a los sectores de mayor renta, de manera que el 1% con las mayores rentas se benefician del 50% de las reducciones fiscales. En España sin ser la situación tan escandalosa, la dinámica va en la misma dirección, sobre todo con las políticas fiscales del PP. Sobre las repercusiones que esto tiene, decir, en primer lugar, que esto nos lleva a sistemas fiscales cada vez más regresivos y por lo tanto más injustos. En segundo lugar una menor recaudación merma la capacidad de políticas publicas por parte del Estado, mucho más si se plantea como dogma el equilibrio presupuestario, obligando a la reducción del gasto, reducción que en % del PIB suele incidir en los servicios públicos, como es perceptible en nuestro país sobre todo a partir de 1993. Esto dio pie, entre otras cosas,  al conocido economista norteamericano J. K. Galgraith a expresar la idea de que estamos asistiendo al desarrollo de la revolución al revés: se le quita dinero a los pobres para dárselo a los ricos 

      Las funciones del estado en el campo que nos ocupa son básicamente dos, relacionadas con aquellas tareas en las cuales el mercado ha demostrado sus limitaciones y que fueron denominadas por los teóricos keynesianos como “fallos de mercado”:

·        Impulsar el crecimiento económico dotándolo de una mayor eficacia. En resumen, ayuda al crecimiento: infraestructuras, investigación, etc., de manera que se intenta eliminar la dinámica cíclica en que se desenvuelve el capitalismo.

·        En el ámbito social su papel es el de la redistribución de la renta, al objeto de hacer las desigualdades asumibles y no conflictivas en exceso, de manera que ante la ciudadanía se refuerce su legitimidad.

   En resumen: gasto de regulación de la actividad económica y gasto social, el primero tiene objetivos netamente económicos y el segundo proporciona bienestar social. Es sobre este último sobre el que descargan todas sus baterías los teóricos neoliberales, puesto que el gasto social es una parte importante del gasto público: Aproximadamente el 50% del mismo, aunque con importantes variaciones de un país a otro.

De cara al futuro el objetivo de las políticas sociales no puede ser la reproducción  de la posición de desigualdad de  los individuos en el mercado de trabajo, ni el mero mantenimiento de las rentas previas, sino la redistribución de los recursos y aportaciones y la creación de derechos de ciudadanía independientemente del mercado.

            Lo deseable sería unos servicios y una protección social universales, incondicionales y financiados con un sistema fiscal realmente progresivo.

            Algunos sectores abogan por una propuesta innovadora que sería lo que denominan “Renta Básica Garantizada” pagada por el simple hecho de ser ciudadano e independientemente de cualquier tipo de ingreso. Este derecho no es nuevo. Es el mismo que rige el derecho a la educación y la sanidad en algunos países incluido en el nuestro. No obstante hay que señalar que existen discrepancias, tanto poniendo en cuestión la idea general como aquellos que admitiéndola cuestionan si ésta debería ser incondicional o no. 

            En el caso de España, según las encuestas, los temas que los ciudadanos consideran más importantes son los que tienen relación con la protección social, educación, etc. Sin embargo, es destacable el hecho de que estos temas no se vean reflejados suficientemente en los medios de información, ocultos por otros que se nos ofrecen con insistencia: terrorismo, identidad nacional o configuración institucional, mostrando la distancia entre la vida política institucionalizada y la población.

El Estado de Bienestar español puede considerarse de los más precarios de la Unión Europea: el tanto por ciento de PIB. dedicado a gasto público social es menor que en la mayoría de los países de nuestro entorno y lo mismo puede decirse del numero de personas que trabajan en sus servicios. Su estructuración va paralela a la de la España democrática y refleja en cada momento la relación de fuerzas que la conforman. 

            Dado que la formación de nuestro Estado de Bienestar es tardía, cuando las políticas económicas neoliberales están en auge, su estructuración ha sido contradictoria, es decir no lineal, hay que señalar que el enfrentamiento entre las tendencias progresistas o desmercantilizadoras y tendencias neoliberales o mercantilizadoras se ha manifestado continuamente de manera que junto a una norma en un sentido puede aparecer otra en sentido contrario. Por otra parte no podía ser de otra manera ya que la política social nace de un contexto de contradicciones sociales y relación de fuerzas.

            Después de la superación del régimen del General Franco y sobre todo por impulso de las fuerzas progresistas y los primeros gobiernos socialistas, el gasto público social se incrementa de manera importante al menos hasta 1993.

               En la década de los noventa viene muy determinado por la integración en la Unión Europea y los Acuerdos de Maastrich y Ámsterdam lo que implica la necesidad de frenar el gasto público dando paso a un mayor protagonismo del mercado. Durante esta década, primero el PSOE y después el PP, hacen una política cada vez más ortodoxa en consonancia con la mayor parte de los países europeos. Esto determina la reducción del peso del sector público en el PIB y del gasto social a partir de 1993. A pesar de todo y como ya hemos señalado antes, no se puede decir que haya habido un desmantelamiento del poco generoso Estado del Bienestar español, pero sí una ralentización del mismo y la ampliación del foso que nos separa de la mayoría de los países de la Unión Europea. Lo que sí ha sido más perceptible es el intento de desmantelamiento ideológico de las políticas sociales plasmado en campañas de desprestigio de estas políticas, a veces amparadas solapadamente por el propio gobierno del PP.

               La evolución del gasto social  total en España determinó que su peso con relación al PIB. pasó  de ser el 26,3% del PIB. en 1993 al 23,8% en el 2000. Teniendo en cuenta que los últimos años de la década fueron de crecimiento económico, este crecimiento no se ha visto reflejado con la misma intensidad en la mejora de las prestaciones sociales, y esto es tanto más grave en cuanto nuestro Estado de Bienestar es limitado con relación a la media de la UE con la que socialmente no convergemos sino que divergemos. Dado que la salud del Estado del Bienestar depende fundamentalmente del crecimiento económico y de la voluntad política, si hemos tenido el primero ha faltado la segunda. Dicho de otro modo: la cuestión  no es solo crear riqueza sino distribuirla con equidad.

               En su formación el Estado de Bienestar español es una suerte de híbrido que incorpora elementos de los tres modelos definidos anteriormente: junto a programas de carácter universalista-socialdemócrata (sanidad y educación), encontramos  componentes con matices mas conservadores (niveles contributivos de pensiones y desempleo), así como políticas de tipo asistencial (renta mínima de inserción y otras). Con los primeros gobiernos del PSOE, se tendió hacia el primer modelo, pero hoy asistimos a un fuerte empuje conservador hacia el tercer tipo, el asistencial, propio de algunos países anglosajones, de manera que en los últimos años podemos advertir claramente en sanidad, educación, mercado de trabajo, pensiones, prestaciones por desempleo una deriva en este sentido. Es cierto que el universalismo se mantiene en educación y sanidad pero es constantemente socavado por importantes tendencias hacia la privatización más o menos encubiertas: no sólo la intensidad protectora sigue bajando, sino también la extensión de muchos programas se viene frenando desde mediados de los noventa, con importantes lagunas en ámbitos como salud mental, medicina preventiva o atención a discapacitados, entre otros.

       A pesar de la retórica de apoyo a la familia que se da en nuestro país, como en la mayoría de los países de tradición católica, la realidad es que el estado español es uno de los que menos sensibilidad política tiene hacia las familias, tratando de que al entorno familiar asuma una serie de funciones que deberían de ser asumidas por los poderes públicos, o cuando menos si estas funciones son asumidas por la familia deberían de contar con planes de ayuda mucho más completos y extensos. Mas adelante nos referiremos a esta cuestión, simplemente señalar aquí que la que principalmente asume estas carencias es la mujer que ve dificultada su inserción en el mercado laboral ya sea de una manera total o parcial.

      En la esfera asociativa nos encontramos con una creciente red de organizaciones que de forma progresiva van cubriendo, como pueden, algunas de las necesidades no cubiertas por las políticas sociales publicas.  La acción de estas ONG no siempre se producen de forma articulada con el estado y entre ellas, lo que puede provocar  ineficacias y derroche de recursos.

En resumen, cabe decir que la política social ha reasignado responsabilidades, cargas y recursos fundamentalmente entre las esferas siguientes:

·        Esfera estatal

·        Esfera domestico familiar

·        Esfera asociativa (tercer sector)

Los efectos de todas estas políticas sobre las desigualdades económicas han sido limitados . La mayoría de los estudios en estos temas señalan que han corregido las desigualdades pero no con la intensidad deseada, como muestra el crecimiento de sectores de exclusión, la fragmentación de los beneficiarios de muchas políticas, caídas de las tasas de intensidad  y cobertura de las prestaciones monetarias, etc. Todo ello son factores que tienden a dualizar a la población en cuanto a recursos y oportunidades. En general el Estado del Bienestar español redistribuye mas que hace 25 años, pero tiende a combinar, sobretodo en los últimos años, medidas progresivas con otras regresivas.  Por ello junto a desigualdades más tradicionales asistimos a la emergencia de nuevas desigualdades, no se trata de pobreza extrema o de una absoluta falta de recursos, sino de una parte de la población cuya situación no es desesperada pero si precaria y con escasas posibilidades de salir de esa precariedad.

      Los partidos políticos mayoritariamente  se han deslizado hacia políticas de contención del gasto social, la diferencia estriba en la intensidad de esta contención y en el grado de intensidad de la dinámica privatizadora. Solo Izquierda Unida ha optado por el reconocimiento de unos derechos sociales  fuertes, universales, públicos y desmarcantilizados. Por su parte los sindicatos han constituido el contrapoder más significativo al proceso mercantilizador . Sin embargo han tendido mas hacia dinámicas de pacto en los últimos años, sobre todo por parte de los sindicatos mayoritarios

     No debemos de olvidar, como ya hemos expresado, que uno de los objetivos de las políticas sociales es el de evitar el conflicto social haciendo “tolerable” la situación. Preciso es reconocer que en nuestro país, pese a la precariedad del estado social, lo han conseguido. Los discursos al uso, ampliados por la mayoría de los medios de información, han logrado la consolidación de una cultura que acepta como inevitable las tendencias que nos llevan al desarme fiscal, al deterioro de la sanidad  y la educación, incluso a su privatización, al trabajo precario, etc. Esta cultura se ha extendido sobre todo entre las llamadas clases medias con tal intensidad que cada vez mas se tiende a culpabilizar al individuo de su propia situación. Esta situación es sumamente preocupante pues mina uno de los principales pilares de un Estado del Bienestar potente que debe de estar basado en la unión de las clases populares y medias en la reivindicación de  derechos sociales sólidos y extensos, si esto no es así, y contrariamente a lo que muchos piensan, toda la ciudadanía saldrá perjudicada  

            En pocas palabras, respecto a la situación del Estado del Bienestar en España podemos decir que:

-         El gasto publico en Estado de Bienestar es de los más bajos de la Unión Europea. El déficit social con los países de nuestro entorno lejos de disminuir en % de PIB. Se ha incrementado a partir de 1993.

-         Es sorprendente que este debate no centre el interés publico, ni un amplio tratamiento mediático. Sorprendente y sospechoso.

-         El mayor crecimiento económico de los últimos años  no se ha empleado en solucionar el déficit social

-         Causas:  -Incapacidad reivindicativa ciudadana

                                 -Reducción del déficit publico

                                 -Contrarreforma fiscal

                             Esto nos lleva a un bajo gasto social